Збірник наукових праць "Економіка сьогодення: питання та перспективи"

Міністерство освіти, науки, молоді та спорту України

Економіка сьогодення: питання та перспективи

Наукове видання   |  Збірник наукових праць  

За редакцією д-ра екон. наук, професора, академіка АЕН України І. Г. Брітченко

Корисні лінки

ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

УДК 330.022

Петровская А. А.

НОУ ВПО «Гуманитарный университет»,

г. Екатеринбург, Российская Федерация

ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

 

Розглянуто основні форми управління в рамках механізму державно-приватного парт­нерства у сфері охорони здоров’я. Досліджуються і аналізуються основні харак­теристики організаційно-управлінських форм, що вживаються при реалізації проек­тів соціальної значущості на базі державно-приватного партнерства. Дана стаття також охоплює нові аспекти в рамках державно-приватного партнерства, які про­слід­жуються в сучасних економічних реаліях.

Ключові слова: державно-приватне партнерство, концесійна угода, державний контракт, орен­да державної власності, лізинг, державно-приватне підприємство, кластеризація, ко­рупція.

Рассмотрены основные формы управления в рамках механизма государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения. Исследуются и анализируются ос­нов­ные характеристики организационно-управленческих форм, применяемых при реа­лизации проектов социальной значимости на базе государственно-частного парт­нер­ства. Данная статья также охватывает новые аспекты в рамках госу­дарст­венно-частного партнерства, которые прослеживаются в современных экономи­чес­ких реалиях.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, госу­дарст­венный контракт, аренда государственной собственности, лизинг, государственно-частное предприятие, кластеризация, коррупция.

The article examines the basic forms of management within the framework of mechanism of state-private partnership in the field of health protection. Basic characteristics of or­ganizational-administrative forms, applied within a realization of social importance pro­jects based upon public-private partnership, are scrutinized and analyzed. The given article also comprises new aspects within the framework of public-private partnership, which are observed in modern economic realia.

Keywords: public-private partnership, concession agreement, state contract, lease of public do­main, leasing, public-private enterprise, clusterization, corruption.

 

В современных социально-экономических условиях приоритеты разви­тия социальной сферы являются факторами общественного прогресса. Ка­пи­тальные затраты на развитие сферы здравоохранения, а также в социаль­ную инфраструктуру, – это не второстепенные издержки, а первичные вложения в основной ресурс экономического роста. В современных условиях, в силу по­вышения роли ценности жизни людей, на первый план выдвигаются проблемы социального развития общества, как конечной и главной цели расширенного воспроизводства. В последние годы во всем мире происходят кардинальные институциональные изменения в отраслях, раньше нахо­див­шихся в государственной собственности и управлении, такие как элект­роэнер­гетика, коммунальное хозяйство, здравоохранение и другие. Прави­тельства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.

В рыночной экономике становится все сложнее и сложнее государству руководить, управлять и использовать свое имущество, сохраняя при этом за собой полные права владения данным имуществом. В этом отношении государству становится выгодно и экономически эффективно делегировать свои права управления имуществом частному сектору. Среди организа­цион­но-экономических механизмов передачи прав управления самым распростра­ненным является государственно-частное партнерство.

Современная политика многих государств выступает за передачу прав от государства бизнесу и непосредственную поддержку частного сектора госу­дарством в реализации широкомасштабных и рискованных проектов разви­тия социальной сферы, отражающих общественные интересы и действующих в соответствии с ценностями и принципами государственного сектора, в то же время выступает против полного государственного вмешательства в реа­лизации таких проектов. В государственно-частном партнерстве государст­венная власть, наоборот, внедряет дополнительные стимулы для привлечения частного сектора для реализации различных проектов, которые требуют огромных материальных вложений, профессионализма работников и внед­рения инновационных технологий, новых методов управления и организа­ции. Таким образом, партнерство государства с частным сектором является ключевым компонентом новой инновационной политики, поскольку оно обеспечивает получение более широких преимуществ от капиталовложений в государственные исследования, создавая благоприятные предпосылки для эффективного выполнения поставленных задач, которые не могут быть дос­тигнуты той или иной стороной самостоятельно, и, как следствие, устойчи­вого инновационного развития, являющегося стратегическим фактором эко­номического роста.

Исследованием различных форм управления в рамках механизма го­сударственно-частного партнерства в социальной сфере занимаются как зарубежные, так и отечественные ученые-экономисты. Среди работ по тео­ретико-методологическим основам государственно-частного партнерства осо­бого внимания заслуживают труды зарубежных исследователей, таких как Д. М. Амунц, Л. Шарингер, М. Портер, а также отечественных ученых – М. С. Айрапетян, Т. В. Бакуновой, В. Г. Варнавского, А. И. Николаева и мно­гих других. Классификации форм в работах ученых достаточно обширны, они охватывают различные характеристики форм управления с точки зрения форм собственности, уровня финансирования каждой из сторон госу­дарст­венно-частного партнерства, распределения ответственности и риска в рам­ках данного партнерства. По мере усиления внедрения механизма государст­венно-частного партнерства стала необходима разработка новой, более усовершенствованной классификации форм управления государственно-част­ного партнерства, которая будет охватывать не только эффективные модели управления, оказывающие положительный эффект на развитие той или иной сферы, а также и отрицательные формы управления в рамках сотрудничества государства и бизнеса, которые препятствуют социально-экономическому развитию государственных сфер, таких как сфера здравоохранения.

Целью статьи является анализ существующих методик и форм управ­ления в рамках государственно-частного партнерства и комплексное опи­сание основных характеристик данных форм управления в сфере здраво­охранения, а также отражение новых аспектов форм управления в рамках госу­дарс­т­венно-частного партнерства сферы здравоохранения.

В последние годы применение различных форм партнерств государства и частного сектора значительно растет, сами виды государственно-частных партнерств и их модификации до сих пор совершенствуются и подвергаются дополнениям. В настоящее время в зависимости от степени интенсивности решаемых задач в рамках государственно-частного партнерства современные ученые-экономисты выделяют отдельные модели управления.

Для задач государственно-частного партнерства различают органи­за­ционные модели, модели финансирования и кооперации. При органи­зационной модели глубокого вторжения в отношения собственности не про­исходит, сотрудничество заключается путем привлечения третьих лиц, организаций, передачи отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. Модель финансирования представляет собой коммерческий наем, аренду, лизинг и различные формы финансирования. Модель кооперации зак­лючается в объединении усилий партнеров, представленное в различных формах и методах для создания новой потребительской стоимости как пуб­личного блага. Обычно такая кооперация представляет собой сложную структуру [1].

В российской науке также можно встретить следующую классификацию по формам государственно-частного партнерства:

  1. Государственные контракты как административный договор, сос­тавленный между государством и частной фирмой для осуществления особо полезных и необходимых видов деятельности. Особенностью такой формы является то, что государство не передает права собственности част­ному пред­принимателю. Вся деятельность по контракту осуществляется на средства государства, а частный сектор выступает подрядчиком и не имеет права произвольно распоряжаться полученными средствами. Интерес же част­ного партнера состоит в получаемой доле в доходе и прибыли [2, с. 77–78].
  2. Аренда государственной собственности (здания, оборудование и про­­чее), которая заключается в передаче частному сектору государственной и муниципальной собственности во временное пользование и за опре­де­лен­ную плату. По традиции, предполагается возврат арендованного имущест­ва арендатору, при этом право на распоряжение остается за государством, но возможны исключения в виде выкупа арендованного объекта в специально оговоренных случаях. Главной особенностью является получение государст­вом прибыли в виде арендных платежей.
  3. Лизинг, в случае которого лизингополучатель, т. е. частный сектор, имеет право выкупить арендованное государственное или муниципальное иму­щество на определенный срок, которое дается ему во временное владение и пользование до истечения срока полной амортизации предмета лизинга, оговоренного в договоре [3, с. 59–60].
  4. Совместные государственно-частные предприятия, которые созда­ются в основном путем акционирования или на основе долевого участия сторон без выпуска акций. Степень свободы частного сектора определяется долей сторон в капитале. Также в зависимости от такой доли распределяются риски между участниками.
  5. Соглашения о разделе продукции, которые являются таким догово­ром, в соответствии с которым государство предоставляет инвестору – субъек­­ту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определен­ный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу ископаемого ресурса в пределах определенной области (контрактной территории), указан­ной в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Таким образом, инвестор имеет право только на часть выпущенной продукции, что оговаривается в специальном соглашении [4].
  6. Концессии (концессионные соглашения) – форма отношений меж­ду государством и частным бизнесом, особенность которых состоит в том, что государство, оставаясь полноправным собственником имущества, упол­но­мочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока определенные функции, которые оговариваются в соглашении, наделяя его при этом соответствующими правомочиями. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату, оговаривае­мую в соглашении [5, с. 28–32]. На выработанную продукцию концессионер получает право собственности. По этому соглашению концессионер (частный партнер) обязан подчиниться требованиям публичных интересов, оказывать соответствующие услуги, делать их общедоступными и устанавливать оди­наковый тариф на эти услуги. В случае обстоятельств, приносящих угрозу обществу, государство принимает законные меры, не прописанные в согла­шении. Таким образом, концессия является своего рода арендным договором. Капиталист становится арендатором части государственной собственности по договору, на определенный срок, но не становится собственником. Собственность остается за государством. В концессиях, имеющих долго­срочный характер, частный партнер может осуществлять стратегическое планирование своей деятельности и имеет более полную свободу в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений (этим концес­сии отличаются от совместных предприятий). При этом государство, пере­давая концессионеру право пользования объектом, оставляет за собой право распоряжаться объектом своей собственности, оставляя за собой достаточно рычагов воздействия на партнера в случае нарушения им условий концессии [6].
  7. Создание кластеров, в рамках которых появляется возможность объединения предприятий из разных отраслей экономики в рамках единой производственной цепочки создания и продвижения продукта. При этом следует отметить, что участие государства в кластеризации является необхо­димым условием ее успешного осуществления. В данной форме управления роль государства заключается в устранении барьеров, а также финансиро­ва­нии программ развития таких объединений. Понятие кластера было введено в экономическую теорию М. Портером. По определению М. Портера «кластер – это сконцентрированные по географическому признаку группы взаимосвязанных компаний, специализированных поставщиков услуг, фирм в соответствующих отраслях, а также связанных с их деятельностью органи­заций в определенных областях, конкурирующих, но вместе с тем и ведущих совместную работу». Для того чтобы стать кластером в экономике, группа географически соседствующих взаимосвязанных компаний и связанных с ни­ми организаций должна действовать в определенной сфере, характеризо­ваться общностью деятельности, взаимодополнять друг друга и функцио­ни­ровать на основе партнерских отношений [7].
  8. В последнее время ученые также выделяют в качестве формы госу­дарственно-частного партнерства создание особых экономических зон (опыт­но-внедренческих, производственных, туристско-рекреационных, портовых), стимулирующих за счет мер государственной поддержки развитие социаль­но-экономических сфер, таких как здравоохранение [8].
  9. На наш взгляд, в рамках данной классификации также можно выде­лить отрицательные формы государственно-частного партнерства, такие как коррупция, вымогательство («государственный рэкет») и сговор.

Одной из наиболее крупных проблем в современных российских и за­ру­бежных экономических реалиях является коррупция. Согласно российс­кому законодательству коррупция – это злоупотребление служебным поло­же­нием, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, ком­мер­че­ский подкуп либо иное незаконное использование физическим ли­цом своего должностного положения вопреки законным интересам об­щества и госу­дарства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущест­венных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды ука­зан­ному лицу другими физическими лицами; а также со­вершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица [9]. Таким образом, термин «коррупция» как разновидность государствен­но-част­ного партнерства можно определить как взаимодействие государства и биз­неса, где долж­ност­ные лица используют свои властные полномочия и до­веренные ему права в целях личной выгоды, которая противоречит законодательству, мораль­ным принципам и, как следствие, законным инте­ресам государства и общества.

К другой отрицательной форме государственно-частного партнерства можно отнести вымогательство или «государственный рэкет», при кото­ром чиновники, обладающие дискреционной властью и определенными пол­номочиями, по оценке сумм надлежащих выплат, таких как налоги или пошлины, начинают препятствовать кому-либо в получении лицензий, спе­циальных разрешений или любых других услуг, входящих в компетенцию чиновника с целью получения последующей денежной выплаты для прек­ращения своих несанкционированных действий, подрывающих интересы биз­неса и общества.

И, наконец, негативной разновидностью государственно-частного парт­нерства можно считать сговор. На наш взгляд, понятие «сговор» можно рас­сматривать как взаимодействие государства и деловых кругов, когда выгоду получают обе стороны, и которое состоит в совершении сделки, наносящей ущерб государству. Например, в обмен на взятку, таможенный инспектор может занизить сумму импорта и тем самым уменьшить сумму, которую фирма-импортер должна уплатить на пошлины.

В другой классификации различают государственно-частные парт­нер­ства нескольких типов:

  1. СУП (BOT) – (строительство – управление – передача (Build, Operate, Transfer)). Здесь инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации со­оруженного объекта в период срока, достаточного для окупаемости вло­жен­ных средств. После этого объект передается государству. Частный парт­нер при этом имеет право пользования, но не собственности.
  2. СВУП (BOOT) – (строительство – владение – управление – передача (Built, Own, Operate, Transfer)). В этом случае частный партнер получает пра­во пользования и право владения объектом в течение срока действия согла­шения. После этого объект передается публичной власти.
  3. СВУ (BOO) – (строительство – владение – управление (Built, Own, Operate)). При данном виде созданный объект по истечении срока действия не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
  4. ПСВУП (DBOOT) – (проектирование – строительство – владение – уп­равление – передача (Design, Build, Own, Operate, Transfer)). Особенность соглашений этого типа заключается в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проекти­рование [10, с. 2–4].

На практике в чистом виде указанные формы управления встречаются редко, чаще всего используются смешанные формы. Каждая из этих форм предусматривает определенную последовательность и формы участия част­ного бизнеса в реализации проекта в рамках государственно-частного парт­нерства.

Выводы. Таким образом, в зарубежной и отечественной научной ли­тературе можно найти достаточно много классификаций форм управления в рамках государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения и их характеристик. На наш взгляд, формы управления государственно-частного партнерства должны отражать не только положительные, но и отрицательные реалии в рамках таких сотрудничеств государства и частного сектора, по­скольку государственно-частное партнерство – это, в первую очередь, сис­тема отношений, где каждый из участников преследует свои интересы, что в результате может привести как к положительным, так и отрицательным результатам развития социальной сферы государства.

 

Библиографические ссылки:

  1. Айрапетян М. С. Зарубежный опыт использования государственно-част­ного партнерства (Ч. 1) [Электронный ресурс] / М. С. Айрапетян. – Ре­жим дос­тупа : http://www.g-k-h.ru/directory/articles/736086/09.07.2010
  2. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: проблемы ста­новления / В. Г. Варнавский // Отечественные записки. – 2004. – № 6. – С. 77–78.
  3. Бакунова Т. В. Малый и средний бизнес: Где взять деньги? / Т. В. Ба­ку­нова, С. И. Татынов. – Екатеринбург : Информационное агентство «КонУС», 2000. – 160 с.
  4. Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о раз­де­ле продукции» [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.jurisconsult.info/ index.php?option=com_content&task=view&id=903&Itemid=80.%2030.12.1995
  5. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: фор­мы, проекты, риски / В. Г. Варнавский. – М. : Наука, 2005. – 315 с.
  6. Стимулы кризиса. Шансы для государственно-частного партнерства в ядерной энергетике [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.ng.ru/ energy/2009-05-13/11_stimul.html
  7. Портер М. Конкуренция / М. Портер ; пер. с англ. – М. : Вильямс, 2005. – 608 с.
  8. Николаев А. И. Государственно-частное партнерство в РФ: эконо­ми­ческое содержание и правовое обеспечение [Электронный ресурс] / А. И. Ни­ко­лаев // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. – 2007. – № 1–2. – Режим доступа : http://www.dpr.ru/journal/journal_30_8.htm
  9. Федеральный Закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.base.garant.ru/12164203.
  10.  Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partner­ships / United Nations, Economic Commission for Europe. Geneva, 2008. – 98 p.