Збірник наукових праць "Економіка сьогодення: питання та перспективи"

Міністерство освіти, науки, молоді та спорту України

Економіка сьогодення: питання та перспективи

Наукове видання   |  Збірник наукових праць  

За редакцією д-ра екон. наук, професора, академіка АЕН України І. Г. Брітченко

Корисні лінки

ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНО-ФІНАНСОВОЇ ПОЛІТИКИ ЄС І МЕХАНІЗМИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ

К. геогр. н. Бояр А. О.

Волинський національний університет імені Лесі Українки

ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНО-ФІНАНСОВОЇ ПОЛІТИКИ ЄС І МЕХАНІЗМИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ

Виділяються та аналізуються базові принципи бюджетно-фінансової політики ЄС. Розкриваються механізми їх реалізації. Розглядаються сценарії вирішення деяких проблемних ситуацій відповідно до принципів бюджетно-фінансової політики ЄС.

Ключові слова: бюджет, бюджетно-фінансова політика, бюджетні видатки, бюджетні доходи, фінансовий регламент, ЄС.

Выделяются и анализируются главные принципы бюджетно-финансо­вой политики ЕС. Раскрываются механизмы реализации этих принципов. Рассматриваются сценарии решения некоторых проблемных ситуаций в соответствии с принципами бюджетно-финансовой политики ЕС.

Ключевые слова: бюджет, бюджетно-финансовая политика, бюджетные расходы, бюд­жетные доходы, финансовый регламент, ЕС.

Fundamental principles of the EU budgetary policy are being determined and analysed. Implementation mechanisms of these principles are disclosed. Problem solution schemes within the EU budgetary principles framework are considered.

Keywords: budget, budgetary policy, budgetary expenditures, budgetary revenue, financial regulations, EU.

За умов реалізації Україною курсу на інтеграцію до Європейського Союзу особливої актуальності набувають питання принципів і механізмів перебігу процесів європейської інтеграції. Бюджетно-фінансова політика ЄС у цьому сенсі не є винятком, а навпаки, виступає однією з ключових сфер, у якій сти­каються національні інтереси держав-членів, реалізується політика взаємодії та формуються пріоритети на майбутнє.

Незважаючи на актуальність дослідження бюджетно-фінансових відно­син у ЄС, ця проблематика не знаходить достатньої уваги у вітчизняному науко­вому доробку і дискусіях. Серед українських авторів, які частково пра­цюють у зазначеній площині, можна виділити праці В. Посельського та О. При­ходько. Загальні структурні та інституційно-правові питання щодо бюджету ЄС присутні також у посібниках, присвячених правовим та інституційним основам європейської інтеграції.

Серед праць іноземних вчених можна виділити дослідження, у яких розкриваються загальні принципи, механізми та структурні особливості фун­кціо­нування бюджетної системи ЄС (Й. Феррер (Бельгія), М. Буті, М. Нава (Італія), Я. Пєтрась (Польща), Х. Шімовіч (Хорватія), В. Рант (Словенія), Т. Шемлєр (Угорщина) тощо); проблеми та перспективи бюджетної політики ЄС (М. Мат­тіла, Х. Кауппі (Фінляндія), Ф. Фіґуейра, С. Едервін, Ф. Ніко­лайдес (Нідерланди), Ф. Хайнеман, Д. Шварцер, О. Шнайдер (Німеччина), І. Беґ, Дж. Піт (Великобританія), Т. Данел, А. Остхол (Швеція) тощо.

Метою цього дослідження є виявлення та висвітлення принципів реалі­зації бюджетно-фінансової політики Європейського Союзу. Досягненню мети сприятиме вирішення таких завдань: 1) на основі аналізу правових актів Спільноти виявити основні принципи бюджетно-фінансової політики ЄС; 2) систематизувати ці принципи; 3) розкрити їх суть; 4) обґрунтувати меха­нізми їх практичної реалізації у бюджетній процедурі Спільноти; 5) проде­монструвати можливості вирішення певних бюджетно-процедурних проблем у Спільноті на основі усталених бюджетних принципів; 6) виділити перспек­тивні напрями подальших досліджень бюджетної системи ЄС.

Бюджетна система Європейського Союзу формувалась і розвивалася як невід’ємна складова частина цього міжнародного інтеграційного об’єднання і тому підпорядкована загальним принципам його функціонування. Ці прин­ципи викладені у першій частині Договору про заснування Європейської спіль­ноти. Серед них можна виділити принципи економіки відкритого ринку з віль­ною конкуренцією, стабільних цін, міцних національних фінансів та валют­них умов, стабільного балансу платежів, субсидіарності. Серед інших загаль­них принципів Спільноти можна виділити принципи недискримінації, комп­ле­ментарності, верховенства права.

Однак слід відзначити, що реалізація спільних політик Спільноти у різних секторах і сферах також здійснюється на основі ряду специфічних принципів, що враховують особливості того чи іншого сектору чи сфери. Ці принципи можуть бути відображені в установчих договорах та/чи у базових для від­повідних політик актах вторинного законодавства ЄС. Основні принципи функціонування бюджетної системи та механізми реалізації бюджетно-фінансової політики ЄС прописані у Регламенті Ради № 1605/2002 від 25 чер­вня 2002 р. щодо Фінансового регламенту, що застосовується до загального бюджету Європейських спільнот (далі – Фінансовий регламент) [5]. Серед основних бюджетних принципів ЄС виділяються: принципи єдності і бю­джет­ної точності, принцип щорічності, принцип рівноваги, принцип розра­хункової одиниці, принцип універсальності, принцип специфікації, принцип розумного фінансового менеджменту та принцип прозорості. Детальніше зупинимося на усіх цих принципах почергово.

Принципи єдності та бюджетної точності (з англ.: principles of unity and of budget accuracy). Принцип єдності означає, що Європейський Союз, Європейська спільнота та Європейська спільнота з атомної енергії (Євратом) мають єдиний бюджет, а також те, що дохідна і витратна частини бюджету відображаються в одному документі. Принцип бюджетної точності перед­бачає, що усі доходи і витрати єдиного бюджету, встановлені відповідно до чинного в ЄС інституційно-правового механізму, повинні обов’язково відоб­ра­жатися у цьому бюджеті. Термін «точність» стосується як типів (напрямів) доходів і витрат, так і абсолютних величин цих категорій. Доходи чи витрати, що перевищують офіційно затверджені обсяги або не включені до бюджетного документу, не допускаються (ст. 5 [5]).

Дохідна частина бюджету ЄС формується відповідно до чинного у ЄС специфічного механізму, який отримав назву «система власних ресурсів». Витратна частина бюджету спрямована на виконання положень заснов­ницьких договорів європейських спільнот та Договору про Європейський Союз. Сюди входять витрати на реалізацію усіх секторальних політик ЄС, витрати на спільну зовнішню та безпекову політику, поліційну та судову співпрацю у кримінальних справах, а також на забезпечення позичкової спро­мож­ності ЄС перед третіми країнами та фінансування Фонду гарантій у зовніш­ній діяльності (з англ.: Guarantee Fund for External Actions).

У випадках тривалої затримки перерахованих бюджетних асигнувань у бенефіціанта передбачається повернення до бюджету ЄС накопичених від­сотків. Ці кошти доповнюють дохідну частину бюджету за категорією «Інші доходи». Однак правові акти ЄС встановлюють ряд винятків з цього правила. Зокрема, не підлягають поверненню відсотки, накопичені за попе­редніми асигнуваннями, у таких випадках (ст. 5а (2) [5], ст. 3 (2) [3]:

надані кошти не є суттєвими (не перевищують € 50 тис., а у фінансу­ванні зовнішніх операцій та наданні гуманітарної допомоги чи допомоги у надзвичайних ситуаціях – до, відповідно, € 250 тис. та € 750 тис.);

фінансування надане урядам держав-членів;

фінансування надане як передвступна допомога країнам-кандидатам;

кошти є авансованими виплатами працівникам структур ЄС;

кошти використовуються за методом спільного менеджменту з міжна­род­ними організаціями;

кошти спрямовуються на державні закупівлі.

Нарахування і відкликання накопичених відсотків здійснюється Фінан­совим директором (з англ.: authorising officer responsible) відповідної інс­ти­туції (найчастіше це виконавчий орган ЄС – Європейська Комісія) зазвичай наприкінці фінансового року. Однак Комісією можуть встановлюватися й інші правила здійснення цих операцій. При наданні попереднього фінансу­вання фінансові директори зобов’язані переконатись у тому, що рахунок у банку, куди перераховуються кошти, дозволяє відслідковувати кошти і від­повідні відсотки або ж дають змогу це зробити методи ведення бухгал­терського обліку бенефіціантом (ст. 4а (1) [3]).

Принцип щорічності (з англ.: principle of annuality) означає, що бю­джетні витрати санкціонуються винятково на один фінансовий рік, який триває з 1 січня по 31 грудня (ст 6 [5]). Хоча слід зауважити, що це правило значно пом’якшується тим фактом, що у фіскальній практиці Євросоюзу бюджетні асигнування поділяються на диференційовані і недиференційовані.

Диференційовані асигнування – це бюджетні виплати, що за терміном здійснення виходять за рамки фінансового року. Відповідно недиферен­ційо­вані асигнування здійснюються винятково в одному фінансовому році. Ди­фе­ренційовані асигнування поділяються на дві категорії: зобов’язальні асигну­вання і платіжні асигнування (з англ. відповідно: commitment appropriations та payment appropriations). Зобов’язальні асигнування поточного фінансового року відображають бюджетні витрати, які здійснюватимуться в поточному році і у наступних роках відповідно до взятих Європейським Союзом на себе дворічних і триваліших зобов’язань. Платіжні асигнування відображають платежі, що реально здійснюватимуться у поточному році відповідно до цьогорічних зобов’язань та зобов’язань минулих років.

Відрахування до бюджету ЄС державами-членами здійснюються за­звичай у фінансовому році, тобто після його початку. Однак чинна система власних ресурсів Спільноти дає можливість відкликати їх січневу частину на потреби Спільноти до настання фінансового року (ст. 8 (1) [5]).

Зазвичай, бюджетні кошти, санкціоновані для використання у певному фінансовому році, але використані до кінця цього року, скасовуються. Однак і з цього правила існують винятки. Зокрема, невикористані кошти можуть переноситись у наступний фінансовий рік[1] автоматично або за рішенням відповідної інституції ЄС (ст. 9 (1) [5]).

Автоматичне перенесення стосується лише недиференційованих асигну­вань, стосовно яких до кінця фінансового року уже були укладені контракти. Перенесення за рішенням інституції Спільноти може стосуватись як дифе­ренційованих (зобов’язальних чи платіжних), так і недиференційованих асиг­ну­вань, але лише тих, щодо яких була проведена основна підготовча робота (відібрані контрактні сторони, укладені угоди тощо) або стосовно яких про­тя­гом останньої чверті фінансового року був схвалений базовий акт (з англ.: basic act)[2], однак Комісія з певних причин не змогла забезпечити надхо­дження цих коштів. Останній строк для ухвалення такого рішення відповід­ною інституцією – 15 лютого року n+1. Інституція, що ухвалює таке рішення, зобов’язана поінформувати про нього Європейський Парламент та Раду ЄС не пізніше, як до 15 березня наступного фінансового року.

У жодному разі не підлягають перенесенню у наступний фінансовий рік резервні асигнування та витрати на штатних працівників структур ЄС (заро­бітна плата тощо).

Принципу щорічності стосується також запроваджене у Спільноті правило тимчасових дванадцятих частин (з англ.: provisional twelfths). Воно викорис­то­вується тоді, коли бюджет не приймається до початку фінансового року, тобто до 1 січня. У такому випадку витрати з бюджету можуть здійснюватися постатейно щомісяця, але у розмірах, що не перевищують 1/12 асигнувань за відповідною статтею бюджету попереднього фінансового року. Обсяги цих витрат також не можуть перевищувати 1/12 асигнувань за відповідною статтею проекту бюджету на поточний фінансовий рік [1, с. 186]. Якщо існує потреба виділення бюджетних асигнувань у більших обсягах, Рада ЄС на вимогу Комісії та після консультацій з Парламентом кваліфікованою більшістю голосів повинна ухвалити відповідне рішення (ст. 13 (3а) [5]).

Принцип рівноваги (з англ.: principle of equilibrium) передбачає зба­лансо­ваність бюджетних доходів і платіжних асигнувань, оскільки відпо­відно до чинних нормативних положень європейські спільноти не можуть брати позики для погашення своїх витрат (ст. 14 [5]). Сформований напри­кінці будь-якого фінансового року баланс переноситься до бюджету року n+1. Зазвичай це позитивний баланс, який формує одне з джерел доходів бюджету. У ви­падку, коли баланс негативний, він переноситься у бюджет наступного року як платіжне асигнування, спрямоване на його погашення.

Інформація про характер бюджетного балансу включається Комісією до проекту нового бюджету і подається Раді та Парламенту в рамках чинної бюджетної процедури (до 1 липня фінансового року, що передує тому, для якого формується проект бюджету[3]). Якщо у процесі розгляду проекту бюдже­ту останніми у Комісії з’являється нова інформація, вона подає їм лист з поправкою (з англ.: letter of amendment) відповідно до ст. 34 Фінансового регламенту.

Суть принципу розрахункової одиниці (з англ.: principle of unit of account) зводиться до використання єдиної валюти ЄС євро для виконання усіх бюджетних розрахунків і ведення бухгалтерської звітності. Однак деякі операції можуть здійснюватись у національних валютах держав-членів. Це здійснюється у разі практичної доцільності, а відповідне рішення ухва­люється відповідальним фінансовим розпорядником інституції ЄС чи його іншої структури (фінансовим директором, головним бухгалтером чи авансо­вим адміністратором).

Як загальне правило при конвертації валюти євро в іншу грошову оди­ницю використовується щоденний курс обміну євро, що публікується у серії С Офіційного бюлетеня Європейського Союзу (з англ.: Official Journal of the European Union). Правом здійснювати обмінні операції з євро часто на­діляються контрактні сторони чи бенефіціанти. У таких випадках особли­вості здійснення таких операцій повинні бути відображені у відповідних контрактах чи інших фінансових угодах.

Слід також відзначити, що Правила виконання Фінансового регламенту передбачають в окремих випадках застосування й інших методик конвертації євро у інші валюти. Наприклад, у випадку, коли поточний курс обміну євро суттєво впливає на обсяги співфінансування з боку Спільноти або завдає шкоди бюджету ЄС, використовуються середні обмінні курси за певний період часу (ст. 7 (1а) [3]).

Принцип універсальності (з англ.: principle of universality) передбачає погашення у цілому усіх бюджетних витрат за рахунок загалом бюджетних доходів (ст. 17 [5]). З цього принципу випливає два важливих правила: 1) не­припустимість поточного коригування доходів відповідно до витрат і навпаки; 2) неприпустимість прив’язки конкретних статей доходів до конкретних статей витрат. З першого правила випливає, що обсяги доходів і витрат вно­сяться до бюджету у повному обсязі шляхом дотримання встановленої у ЄС бюджетної процедури. Заплановані доходи і витрати повинні бути забезпе­чені відповідальною за виконання бюджету інституцією – Європейською Комісією, а поточне коригування видатків через неочікуване недоотримання бюджетних доходів чи навпаки не допускається.

Що ж стосується другого правила – неприпустимість прив’язки кон­кретних статей доходів до конкретних статей витрат – то і тут правові акти Спільноти передбачають ряд винятків. Так, наступні види надходжень до бюджету ЄС асигновані (з англ.: assigned revenue), тобто спрямовуються на конкретні цільові асигнування (ст. 18 [5]):

— фінансові внески держав-членів на певні науково-дослідні програми, що започатковані відповідно до регламентів Ради ЄС на виконання Рішення Ради щодо системи власних ресурсів спільнот [4];

— фінансові внески держав-членів та інших донорських країн, їх агентств чи міжнародних організацій на певні проекти зовнішньої допомоги, які фінан­суються Спільнотою і адмініструються Комісією;

— відсотки за депозитами та штрафи відповідно до Регламенту щодо при­скорення і пояснення правил виконання процедури надмірного дефіциту [8];

— доходи, які заповідаються на спеціальні цілі, наприклад, доходи фун­дацій, дотації, подарунки і пожертви, включаючи відповідні доходи інсти­туцій Спільноти;

— внески від третіх країн чи їх структур на заходи, що здійснюються Спільнотою;

— доходи від третіх сторін, що стосуються товарів, послуг чи праці, наданих за їхнім запитом;

— надходження від продажу технічних засобів, обладнання, матеріалів, науко­вої техніки, які підлягають списанню чи заміні через своє моральне старіння;

— повернення неправильно здійснених платежів;

— отримані страхові виплати;

— доходи, пов’язані з оплатою за здану в оренду нерухомість;

— доходи від продажу публікацій та фільмів, у тому числі на елек­тронних носіях.

Окремі статті доходів можуть також спрямовуватися на окремі статті витрат шляхом прийняття відповідного базового акту.

У самому бюджеті повинна здійснюватися специфікація категорій дохо­дів, щодо яких передбачається цільове використання. Зокрема, у положенні про доходи кожної секції інституцій Спільноти одразу після відповідного пункту доходів через тире робиться припис «асигнований дохід», а у колонці, де має бути зазначена сума, вводиться позначення «p.m.[4]», що зазвичай символізує обсяг коштів, який не може бути остаточно встановлений на момент затвердження проекту бюджету. Попередньо оцінена сума асигно­ваних доходів і заходи, на які вони мають бути витрачені, зазначаються у при­мітках до бюджету (ст. 10 (1) [3]).

Окремими статтями Правил виконання Фінансового регламенту встанов­люється порядок збору і використання асигнованих доходів, що спрямо­вуються на реалізацію додаткових науково-дослідних програм країн-членів Спільноти, проектів, у яких беруть участь країни-члени ЄАВТ, а також коштів, що стягуються з держав-членів ЄС як штрафні санкції за переви­щен­ня норм дефіциту національних бюджетів (відповідно до ст.ст. 11, 12 і 13 [3]).

До асигнованих доходів можуть також відноситися пожертви, пода­рунки, дотації чи передані за заповітом активи. Комісія уповноважена ух­валю­вати рішення про зарахування таких внесків і використовувати їх за цільовим призначенням чи на свій розсуд. Однак якщо сума пожертви пере­вищує 50 тис. та освоєння цієї суми потягне для Спільноти витрати у роз­мірі понад 10% суми пожертви, згоду на прийняття цієї пожертви повинні надати Парламент і Рада. Якщо протягом двох місяців з дати подання відпо­відного за­питу Комісією органи бюджетного керівництва не висловили свого заперечення, вона може прийняти рішення стосовно цієї пожертви само­стійно (ст. 19 [5]).

Не вважаються також порушенням принципу універсальності бюджет­них коштів Спільноти можливі знижки сум бюджетних асигнувань, пов’язані з такими чинниками як штрафні санкції, накладені на контрактну сторону чи бенефіціанта, знижки за індивідуальними рахунками чи платіжними звернен­нями та відсотки, накопичені за авансовими платежами відповідно до поло­жень статті 5а Фінансового регламенту (ст. 14 [3]).

Податки, стягнуті державами з коштів, перерахованих до бюджету Спіль­ноти, але які підлягають поверненню відповідно до Протоколу про привілеї та імунітети Європейських спільнот чи відповідних двосторонніх угод з тре­тіми країнами, прописуються у бюджеті як проміжний рахунок. Кошти з цього проміжного рахунку можуть бути використані лише після відшкодування стягнутих податків відповідною державою (ст 15 [3]).

Дотримання принципу універсальності у разі формування і виконання бю­джету ЄС дає змогу забезпечити його стабільність, універсальність і надій­ність.

Принцип специфікації (з англ.: principle of specification). Для того, щоб запобігти непорозумінню щодо призначення різних типів асигнувань, кожне з них приписується до конкретної цілі і на конкретний захід. Зокрема, поло­ження про доходи та положення про витрати кожної з інституцій Спільноти, які прийнято називати секціями, поділяються на глави, розділи, статті та пункти. Глави та розділи є відображенням цілей, на які спрямовуються асиг­нування. Вони, в свою чергу, поділяються на статті та пункти (ст. 21 [5]).

Однак Фінансовий регламент передбачає процедуру, яка дозволяє пере­рахунок (трансфер) окремих асигнувань. Можливість перерахунку асигну­вань необхідна для забезпечення гнучкішого управління бюджетними коштами кожною інституцією ЄС та можливості оперативно реагувати на зміни політичних пріоритетів. Залежно від цільового призначення коштів та їх розміру інституції можуть самостійно (без погодження з бюджетним керів­ництвом) проводити трансфер асигнувань у межах своїх секцій або попе­редньо погоджувати можливість такого трансферу з Радою і Парламентом.

Слід відзначити, що критерії самостійного трансферу асигнувань Комі­сією та іншими інституціями Спільноти відрізняються. Це пояснюється тим, що перша як виконавчий орган ЄС у повному обсязі несе відповідальність за реалізацію політик Спільноти та виконання бюджету в цілому. Зокрема, Європейська Комісія в межах своєї секції може (ст. 23 [5]):

— здійснювати перерахунки коштів у межах статей та між статтями в межах окремих розділів;

— здійснювати трансфер коштів, що стосуються штатних і адміністра­тивних витрат, з однієї глави до іншої, але в обсязі, що не перевищує 10% тієї структурної частини бюджету, з якої цей перерахунок здійснюється, та 30% тієї структурної частини бюджету, до якої здійснюється відповідний трансфер;

— стосовно операційних витрат перераховувати асигнування між розді­лами в межах однієї глави в обсязі до 10% асигнувань тієї структурної час­тини бюджету, з якої здійснюється трансфер;

— перераховувати кошти з «тимчасової» глави, передбаченої статтею 43 Фінансового регламенту, одразу після прийняття базового акту, якщо такого акту не існувало до дати прийняття бюджету.

Інші інституції ЄС можуть самостійно перераховувати асигнування у межах своїх бюджетних секцій у таких випадках (ст. 22 [5]):

— якщо перерахунок здійснюється з однієї глави до іншої і обсяг транс­феру не перевищує 10% асигнувань тієї структурної частини бюджету, з якої він здійснюється;

— якщо перерахунок здійснюється з одного розділу до іншого або з однієї статті до іншої (без обмежень).

Будь-яка інституція ЄС у разі самостійного трансферу асигнувань, яка здійс­нюється у перерахованих вище випадках, повинна поінформувати бюд­жетне керівництво про запланований трансфер за три тижні до його здійс­нення. Якщо протягом цього періоду у Ради чи Парламенту виникнуть вагомі засте­реження щодо здійснення відповідного трансферу, застосовується про­цедура погодження відповідного перерахунку з бюджетним керівництвом, передбачена статтею 24 Фінансового регламенту. Ця ж процедура повинна застосовуватися до будь-яких інших трансферів бюджетних асигнувань інс­ти­туціями та трансферів, обсяги яких перевищують вищезазначені поро­гові показники.

Зазначені порогові показники розраховуються самими інституціями під час підготовки запиту про відповідний трансфер з посиланнями на асигну­вання, передбачені у бюджеті. Запити до бюджетного керівництва на трансфер асигнувань повинні супроводжуватися документацією, що в деталях демонструє характер використання цих асигнувань і необхідність додаткових коштів до кінця фінансового року за структурними частинами бюджету, яких стосується трансфер.

Процедура схвалення трансферу бюджетним керівництвом може відбу­ватися за трьома сценаріями (ст. 24 [5]). У випадку, якщо трансфер планують здійснити між обов’язковими видатками (з англ.: compulsory expenditure), Рада ЄС після консультацій з Європейським парламентом протягом шести тижнів ухвалює рішення кваліфікованою більшістю. Парламент надає свій вис­новок Раді у такий строк, щоб Рада могла розглянути його позицію і вчасно ухвалити своє рішення. Якщо до закінчення зазначеного періоду Рада не встигає цього зробити, вважається, що запит на трансфер схвалено. Стосовно необов’язкових видатків (з англ.: non-compulsory expenditure) діє аналогічна процедура за тим винятком, що остаточне рішення ухвалює Парламент, а Рада виконує лише консультаційну функцію.

Якщо ж трансфер планують здійснити з обов’язкової категорії асигнувань до необов’язкової чи навпаки, потрібна згода обох інституцій. У цьому випадку і Рада, і Парламент можуть ухвалити негативне рішення щодо трансферу. Якщо інституції бюджетного керівництва ухвалюють рішення про зменшення суми трансферу, погодженою вважається сума меншого трансферу з обох запропонованих. У будь-якому випадку інституції повинні ухвалити відповідні рішення також у шеститижневий період з моменту отримання запиту на трансфер.

З деякими особливостями схвалюються трансфери асигнувань, які здійс­нюються Комісією між главами бюджету, присвяченими Європейському сіль­сько­господарському фонду скерування і гарантій (ЄСФСГ), Європей­ському фонду регіонального розвитку (ЄФРР), Європейському соціальному фонду, Фонду згуртування, Європейському фонду рибальства, Європей­ському сільськогосподарському фонду розвитку сільських територій (ЄСФРСТ) (з англ. відповідно: European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF), European Fund of Regional Development (EFRD), European Social Fund (ESF), Cohesion Fund, European Fisheries Fund (EFF), European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD)), резерву допомоги у над­зви­чайних ситуаціях (з англ.: emergency aid reserve) та науково-дослідним витратам. Правові норми, що регламентують відповідні трансфери, містяться у статті 26 та главах 1, 2 і 3 частини ІІ Фінансового регламенту.

Принцип розумного фінансового менеджменту (з англ.: principle of sound financial management) поєднує три основні принципи фіскальної культури: економію, ефективність та дієвість (з англ. відповідно: economy, efficiency, effectiveness). Принцип економії передбачає, що ресурси, які вико­рис­товуються інституціями для реалізації своєї діяльності, повинні надхо­дити вчасно, у потрібних обсягах і необхідної якості та за найнижчою ціною. Принцип ефективності стосується пошуку найкращого співвідношення між залученими ресурсами і отриманими результатами, а принцип дієвості перед­бачає забезпечення вимірності встановлених цілей кінцевими результатами.

Відповідно до принципу дієвості завжди повинна забезпечуватися мож­ли­вість підтвердження досягнення поставлених цілей шляхом вдалого вибору зрозумілих і чітких індикаторів. Система таких індикаторів розробляється самими інституціями ЄС і надсилається бюджетному керівництву у пакеті з попереднім проектом бюджету або раніше.

Інституції Спільноти повинні проводити попередню та фактичну оцінку (з лат.: ex ante та ex post оцінка) своєї діяльності відповідно до інструкцій, що розробляються Комісією. Така оцінка проводиться щодо усіх програм і захо­дів, що тягнуть за собою бюджетні витрати (ст. 27 [5]). Попередня оцінка повинна містити положення, що стосуються (ст. 21 [3]):

а) потреби, що буде задоволена у коротко- чи довгостроковому періоді;

б) необхідності залучення Спільноти у реалізацію програми чи заходу;

в) цілей;

г) можливих варіантів досягнення мети (цілей), враховуючи пов’язані з ними ризики;

ґ) очікуваних результатів і наслідків, зокрема економічних, соціальних і екологічних, та системи індикаторів і методів, за допомогою яких ці резуль­тати та наслідки будуть вимірюватися;

д) найбільш відповідного методу реалізації бажаного варіанту (варіантів);

е) внутрішньої узгодженості запропонованої програми чи заходу і її (його) взаємозв’язку з іншими релевантними інструментами;

є) необхідних обсягів асигнувань, людських ресурсів та інших адмі­ністра­тивних затрат, сформованих з урахуванням принципу ефективності витрат;

ж) висновків, зроблених з попереднього подібного досвіду.

Програми та заходи, обсяги фінансування яких перевищують 5 млн, повинні проходити проміжну (з англ. interim) та/або фактичну оцінку з метою встановлення їх відповідності поставленим цілям. Проміжна оцінка багато­річних програм проводиться згідно з попередньо складеними графіками. Такі графіки повинні дозволяти періодичний перегляд програми з метою прийняття рішення щодо її продовження, модифікації чи призупинення. Заходи, які фінансуються на однорічній основі, оцінюються щонайменше один раз у шість місяців.

Будь-яка заявка чи ініціатива, подана бюджетному керівництву Комісією чи державою-членом ЄС відповідно до положень Договору про заснування Європейської спільноти чи Договору про Європейський Союз, що тягне за собою бюджетні видатки, повинна супроводжуватися не лише попередньою оцінкою, а й фінансовим положенням (з англ.: financial statement). Фінансові положення повинні містити фінансові та економічні дані, необхідні бюджет­ному керівництву для оцінки відповідності запропонованої ініціативи інте­ресам Спільноти, інформацію про її взаємодію з іншими фінансовими інстру­ментами, а також про заплановані заходи, спрямовані на боротьбу з шах­райством при реалізації цієї ініціативи. Під час бюджетної процедури Комісія враховує ухвалені Радою і Парламентом рішення та інші обставини і вносить необхідні поправки до фінансових положень щодо обсягів асигнувань.

З метою забезпечення дотримання принципу розумного фінансового ме­неджменту в ЄС функціонують системи внутрішнього і зовнішнього контролю. Функції внутрішнього контролю виконують спеціальні служби внутрішнього аудиту, створені у структурі кожної з інституцій Спільноти та очолювані внутрішнім аудитором. Зовнішній контроль забезпечується Рахунковою палатою, Групою з фінансових прорахунків та Європейським відомством щодо боротьби з шахрайством (з англ. відповідно: European Court of Auditors, Financial Irregularities Panel, European Anti-Fraud Office (OLAF)).

Принцип прозорості (з англ.: principle of transparency) має забезпе­чувати прозорість процедур формування і виконання бюджету, а також про­цедури представлення фінансової звітності. Один зі способів забезпечення дотримання цього принципу – публікування бюджету і поправок до нього в Офі­ційному віснику Європейського Союзу (з англ.: Official Journal of the European Union). Опублікування бюджету здійснюється протягом трьох місяців з дати проголошення його прийнятим Головою Європейського парла­менту. У Віснику також публікуються зведені бухгалтерські звіти та звіти з бюджетного і фінансового менеджменту кожної інституції Спільноти (ст. 29 [5]).

У максимально короткі строки і не пізніше, як за чотири тижні з дати прийняття бюджету, кінцеві і деталізовані бюджетні показники, перекладені мовами усіх держав-членів Спільноти, повинні бути розміщені на Інтернет-сторінці інституцій ЄС за ініціативою Комісії (ст. 23 [3]).

Якщо бюджетні ресурси ЄС використовуються на централізованій основі, інформація стосовно їх бенефіціантів надається Європейською Комісією з дотриманням норм законодавства Спільноти щодо охорони та розповсю­дження приватної інформації [6]. В інших випадках Комісія надає інфор­мацію, передану їй структурами, яким функції виконання бюджету деле­го­вані згідно з чинними у Спільноті нормами.

Крім того, існує ряд інших механізмів забезпечення прозорості бюджет­ної системи ЄС: висвітлення подій і рішень фіскального характеру в інших виданнях та публікаціях Спільноти, у засобах масової інформації, на Інтернет-сторінках інституцій ЄС тощо.

Слід також відзначити, що регулювання різних секторів бюджетної системи Спільноти може здійснюватись і на основі специфічних додаткових принципів. Так, державні замовлення, що повністю або частково здій­с­нюються з бюджетних фондів ЄС, повинні відбуватися згідно з принципами прозорості, пропорційності, рівного ставлення і недискримінації (ст. 89 [5]). Принципи прозорості та рівного ставлення також лежать в основі процедури надання грантів (ст. 109 [5]), а обов’язки між бюджетно-фінансовими поса­довцями розподіляються на основі принципу розподілу обов’язків (ст.58 [5]).

Однак зазначені додаткові принципи у будь-якому випадку роз­глядаються в контексті загальних бюджетних принципів, роблячи лише акценти на пріори­тетних напрямах регулювання, і в жодному разі не покликані їх замінити.

Висновки. Таким чином, в основі функціонування бюджетно-фінансової системи ЄС лежать загальні та спеціальні принципи. Перші притаманні усім сферам європейської інтеграції, а другі – лише бюджетно-фінансовій сфері Спільноти. Усі вони зафіксовані в правових актах ЄС. Серед спеціальних принципів слід виділити: принципи єдності і бюджетної точності, принцип щорічності, принцип рівноваги, принцип розрахункової одиниці, принцип уні­версальності, принцип специфікації, принцип розумного фінансового мене­дж­менту та принцип прозорості.

Зазначені принципи є наріжним каменем функціонування бюджетної системи ЄС, своєрідними «правилами гри», в рамках яких здійснюється бю­джетна політика та реалізується бюджетна процедура у Спільноті. Зміни бюд­жет­них принципів ЄС навіть у довгостроковій перспективі дуже мало­ймовірні, що, звичайно, лише додає їм актуальності з позицій європейської інтеграції нашої країни.

Перспективи подальших досліджень. Цілий ряд питань вимагають подальшого вивчення вітчизняною науковою думкою. Зокрема, це питання фор­мування і структури дохідної та витратної частин бюджету, інституційно-правового забезпечення бюджетної політики ЄС, бюджетної процедури і бюд­жетного планування ЄС, впливу процесу розширення на бюджетну систему Спільноти тощо.

Бібліографічні посилання:

  1. Європейський Союз: Консолідовані договори / наук. ред. В. Муравйов; переклад Ю. Петруся. – К. : Port-Royal, 1999. – 208 с.
  2. Посельський В. Конституційний устрій Європейського Союзу : навч. по­сіб. / В. Посельський. – К. : Таксон, 2005. – С. 180–201.
  3. Comission Regulation (EC, Euroatom) No 2342/2002 of 23 December 2002 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC, Euratom) No1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities [OJ L 357, 31.12.2002]. – Режим доступу : http://ec.europa.eu/budget/documents/financial_regulation_en.htm?go=t1_0#table-1_1
  4. Council Decision 94/728/EC, Euratom of 31 October 1994 on the system of the European Communities’ own resources. – Режим доступу : http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l34007.htm
  5. Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities [OJ L 248, 16.09.2002]. – Режим доступу : http://ec.europa.eu/ budget/documents/financial_regulation_en.htm?go=t1_0#table-1_1.
  6. Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data [OJ L 281, 23.11.1995]. – Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= CELEX:31995L0046:EN:HTML
  7. Regulation (EC) No 45/2001 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2001 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data [OJ L 8, 12.1.2001]. – Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:008:0001:0022:EN:PDF
  8. Council Regulation (EC) No 1467/97 on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure [OJ L 209 , 02.08.1997]. – Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= CELEX:31997R1467:EN:HTML

[1] Далі по тексту рік n+1.

[2] Правовий акт у ЄС, яким санкціонуються бюджетні асигнування.

[3] Далі за текстом рік n-1.

[4] Від англ. paymaster – казначей.